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——以金寨县农村集体经营性建设用地入市为例
摘要：随着乡村振兴的开展，为有效实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，中央加大了对农村土地（含宅基地）制度改革试点工作深入推进，以有效保护耕地，破解因城镇建设和乡村产业发展用地瓶颈，更好的盘活农村土地及闲置宅基地的有效利用，增加村集体经济收入和农民增收问题，本文对金寨县农村集体经营性建设用地入市试点工作的成功经验、做法进行解析和阐述，供试点地区借鉴参考，助力乡村振兴。
关键词：农村集体；经营性建设用地；入市
针对农村集体建设用地权利残缺、入市主体法权地位不明、市场体制机制不健全和集体建设用地流转收益分配关系混乱等重点问题。2016年9月起，金寨县利用全国第一轮农村土地制度改革的契机，围绕把握界定集体经营性建设用地范围、明确农村集体经营性建设用地入市主体及组织方式、建立健全市场交易规则、规范农村集体经营性建设用地产权管理等重点任务，积极探索建立“同权同价、流转顺畅、收益共享”的农村集体经营性建设用地入市制度，强化过程和环节控制，明确具体运行机制和实施路径，取得了明显成效。
一、主要做法
（一）规划先行，明确入市范围。金寨县属于大别山集中连片特困地区，乡镇企业和民营经济发展滞后，遗留的乡镇企业用地不多，且主要为工矿用地，存在大量闲置的宅基地却缺乏有效盘活途径。为此，金寨县出台了《农村集体经营性建设用地入市暂行办法》和《农村集体经营性建设用地异地调整使用暂行办法》，对集体经济建设用地就地入市和异地调整做了明确规定。通过严格实施规划管制，统筹集体经营性建设用地入市与农村宅基地制度改革，有效解决了入市资源存量与增量问题，目前全县共完成109宗集体经营性建设用地入市工作。
（二）赋权扩能，保障同地同价。按照“同地同权、同价同责”的要求，依据出台的《金寨县农村集体经营性建设用地入市暂行办法》等规范性文件，从使用权的获得方式、申请使用对象、使用用途、地价评估、抵押融资和土地登记等方面完善集体经营性建设用地全能。一是在申请使用权取得方式上，集体经营性建设用地使用权可通过出让、租赁、作价入股方式取得。二是在申请使用对象上，境内外的自然人、法人和其他组织，除法律另有规定外，均可依照《金寨县农村集体经营性建设用地入市暂行办法》的规定，受让集体经营性建设用地使用权，并进行开发、利用、经营、收益。三是在使用用途上，集体经营性用地可用于土地利用总体规划和城乡规划确定的工矿仓储、商服、旅游等经营性用途。四是在地价确定上，《集体经营性建设用地使用权出让地价评估指导方案》对地价评估的原则、方法、程序以及估价报价内容均提出了具体要求，增强了地价评估的实操性，有力保障“同地同权同价”。五是在抵押融资上，依法取得的集体经营性建设用地使用权及其地上的建筑物、构建物及其他附属物可设定抵押权，并参照国有建设用地使用权依法办理抵押登记。六是在土地登记上，集体经营性建设用地使用权入市交易完成后，提交规定资料后可办理不动产登记，并发放权利证书。如首宗入市的全军乡熊家河村西楼村民组的一块19.5亩的工矿用地，与2017年7月13日由金寨县西楼农业生态开发公司以392万元竞得，此价格与当地乡镇国有土地商业用地价格相当。在办理不动产证书后，该宗地成功抵押贷款200万元。
（三）健全规则，构建统一市场。将集体经营性建设用地统一纳入县公共资源交易中心交易，在具体流程和规划设计上，基本参照国有建设用地交易，但也存在四个方面差别：一是建立集体经济组织入市民主决策机制，集体经营性建设用地的入市事项须按《村名委员会组织法》，由村民会议或村民代表会议按“一事一议”的要求形成《集体经营性建设用地入市决议》，到会成员应占到会成员的三分之二以上，且到会成员的三分之二以上通过方有效。二是建立城乡统一的地价体系。三是推进集体经营性建设用地使用权抵押。出台了《金寨县农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》和《集体经营性建设用地使用权抵押登记暂行办法》，鼓励和引导金融机构参与集体经营性建设用地入市交易。
（四）收益调节，优化利益分配。
1、探索兼顾多方利益的收益分配机制。参考《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金增收使用管理暂行办法》（财税〔2016〕41号）的比例分配要求，制定了《金寨县农村集体经营性建设用地入市收益管理暂行办法》，初步建立了兼顾国家、集体和个人的收益分配机制。
2、明确土地增值收益调节金比例。按照土地用途和区域位置的不同，采取“按类别、有级差”的收取标椎。测算了不同用地类型、不同入市途径下县政府收的取土地增值调节金比例。入市土地位于乡镇集镇规划区的，商服类用地按土地增值收益的40%缴纳，工矿仓储类用地按增值收益的20%缴纳，入市土地位于乡镇集镇规划区外的，商服类用地按土地增值收益的35%缴纳，工矿仓储类用地按增值收益的18%缴纳。
3、优化集体内部收益分配比例。集体经营性建设用地属于乡镇集体经济组织的，其入市并缴纳调节金后的收益归乡镇集体所有，纳入乡镇财政统一管理，主要用于辖区内农村基础实施建设、民生项目等支出；集体经营性建设用地属于村集体经济组织的，其入市并缴纳调节金后的收益归村集体经济组织所有，作为集体经济收入，用于村内集体经济发展或公益事业、公共事业、扶贫攻坚、项目建设。集体经营性建设用地属于村内集体经济组织（村民小组）的，比照征地补偿标准，首先支付失地农民的土地补偿，安置补偿和青苗补偿。剩余的土地增值收益以股权增值方式追加量化成员股权，进行收益再分配，严禁收益一次性分配完毕。
二、取得成效
（一）农民财产净收入大幅增加。改变了过去因，城乡二元结构造成的制度障碍，使得农村集体经营性建设用地处于低效利用甚至闲置状态，不仅影响村容村貌，还浪费了宝贵土地资源，无法发挥为集体和农民增收的作用。以全县首宗挂牌出让地块为例（全军乡熊家河村），该地块出让前为废弃的工矿用地，通过入市，不仅让农民得到了现金分配的实惠，而且将村小组收益追加入熊家河农业生态旅游综合开发项目建设，为农民群众带来了长久稳定的分红收益。
（二）城乡建设用地市场更加统一。实现了农村集体经营性建设用地与国有建设用地的“统一的交易平台、统一的市场规则、统一的服务监管”，初步建立了城乡统一的建设用地市场。
（三）土地增值收益分配更加公平。按照土地用途和区域位置不同，土地增值收益调节金采用“按类别、有差级”的收取标准。明确了各级政府之间、集体与成员之间的收益分配关系，规范了利益主体之间的收益分配行为。
（四）为《土地管理法》修改提供了实践支持
金寨县在入市改革中，探索并实践证明行之有效的一些做法，如依规划确定农村集体经营性建设用地入市范围、参考国有土地出让的期限、用途、规划条件和制式合同签订入市协议，参照国有建设用地实现入市的集体集体经营性建设用地的抵押权能等做法，在新修订的《土地管理法》第63条中均有不同程度的体现。
结束语：农村土地（含宅基地）制度改革试点是乡村振兴工作的重要组成部分，它涉及面广，关系到群众切身利益和农村稳定。其中农村集体经营性建设用地入市管理已在新修订的《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》中进行了相关表述。在后续全国各地开展的集体经营性建设用地入市工作中规范操作。通过农村集体经营性建设用地入市工作，壮大村集体经济收入，增加农民收入，破解乡村振兴用地保障。
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